Los nuevos institucionalismos
El institucionalismo tradicional o viejo institucionalismo, premiaba a las instituciones como elemento central del análisis y le otorgaba el mayor peso explicativo de los fenómenos políticos; mientras la revolución conductista que inició como una reacción a estas posturas, terminó aceptando el individuo como elemento central del análisis del comportamiento político ignorando casi por completo el papel de las instituciones. Es decir, ambas aproximaciones terminaron por ubicarse en extremos opuestos, pero extremos al fin y al cabo. Es así como en la década de los años 1980 surge una aproximación intermedia entre ambas posturas y conocida como neoinstitucionalismo. Para los nuevos institucionalistas, “el comportamiento individual no es una base suficiente para explicar todos los fenómenos del gobierno. Y el comportamiento ocurre siempre dentro del contexto de las instituciones y solo así puede ser entendido.” (Immergut, 1998: 6) Los enfoques que componen el neo institucionalismo siguen siendo un tema de debate entre diferentes autores. Ante esta circunstancia lo correcto es hablar de varios neoinstitucionalismos y no asumir el neoinstitucionalismo como un enfoque único y monolítico. Una de las propuestas más citadas en la literatura especializada es la de Guy Peters, para este autor el neo institucionalismo se compone de 7 aproximaciones distintas: el institucionalismo normativo, institucionalismo de la elección racional, institucionalismo histórico, institucionalismo empírico, institucionalismo internacional e institucionalismo social (Peters, 1999:19).
Otros autores como Hall (1996), Immergut (1998), Acuña (2013) consideran que el neo institucionalismo incluye solo tres enfoques, el neoinstitucionalismo de la elección racional, institucionalismo histórico y el institucionalismo sociológico. Mientras que autores como Steinvo (2001) apuntan a que el neoinstitucionalismo está compuesto solo por dos enfoques, el institucionalismo de la elección racional y el institucionalismo histórico. A pesar de las diferencias entre estas perspectivas hay autores que sostienen que las diferencias entre estos enfoques son evidentes desde lo teórico pero que pierden contundencia en la investigación práctica. A continuación se exponen algunos elementos centrales de los dos enfoques principales con el objeto de ubicar mejor la discusión de esta tesis dentro del pensamiento neoinstitucional. Se consideran el institucionalismo de la elección racional (IER) y el institucionalismo histórico (IH) pues parecen ser los más pertinentes al objeto de estudio de esta investigación.
El institucionalismo de la elección racional acepta la idea de que el mayor incentivo para la acción individual es la maximización del beneficio personal. Sin embargo, va un paso más allá y matiza la idea central a partir de dos elementos, primero, sostiene que los actores pueden darse cuenta de que sus metas se pueden alcanzar de manera más efectiva a través de la acción institucional; y segundo, que a la vez su comportamiento está moldeado por la instituciones. Así, desde esta perspectiva, los individuos racionalmente escogen ser restringidos, hasta cierto punto, por su pertenencia a las instituciones, sea esta pertenencia voluntaria o no. (Peters, 1999:44) Este planteamiento pretende resolver la aparente contradicción entre las instituciones que restringen y la elección racional de los individuos. Bajo esta perspectiva, los individuos “descubren” el valor de las instituciones y su capacidad de restringir el comportamiento, en tanto dicha restricción se aplica a todos los miembros de la institución de igual manera. En ese sentido, las instituciones se vuelven valiosas aliadas en la búsqueda de la maximización del beneficio, pues son capaces de producir cierta predictibilidad y regularidad en los comportamientos de otros y en los resultados.
En un plano más amplio, y bajo los mismos supuestos, las instituciones son entendidas como “reglas que resuelven problemas de coordinación (North, 1990) a la vez que solucionan problemas de acción colectiva ordenando y limitando las posibilidades de acción.” (Acuña, 2013:65) Con una fuerte impronta estructural funcionalista, los institucionalistas de la elección racional consideran que las instituciones, tienden a perdurar en el tiempo a menos que fallen, en cuyo caso, se modifican pues ya no son funcionales. (Acuña, 2013:65) Por su parte, la propuesta del neo institucionalismo histórico (IH) se basa esencialmente en la idea de que “las decisiones políticas que se toman al formar una institución o al iniciar una actividad tendrán una influencia prologada y definida sobre las decisiones y políticas futuras”. (Mata, 2011:47) De acuerdo a este planteamiento, las instituciones se entienden a la luz del contexto, de la racionalidad de los individuos, de la cultura y la historia. Así, aunque se reconoce la racionalidad de los individuos, ésta queda restringida a la interacción con las instituciones. Al igual que el institucionalismo de la elección racional, el institucionalismo histórico tiene dificultades para explicar el cambio institucional pues asume que existe una especie de “inercia” que hace que las decisiones políticas que se tomaron en primer lugar persistan incluso si la institución que crearon no es eficiente. Esto se denomina, “dependencia de rumbo” o “path dependency” (Krasner, 1984) en Peters (1999: 63). Para cambiar ese rumbo, se va a necesitar una dosis muy fuerte de presión política para poder lograrlo. Según, (Acuña, 2013:66) esto es así porque las instituciones se entienden como distribuidoras del poder generando ganadores interesados en que dichas instituciones perduren y al verse afectados se movilizan para rescatarlas. En el caso del Consejo Nacional de Concesiones (CNC) existen suficientes datos que muestran sus dificultades para cumplir efectivamente con los objetivos para los que fue creado, sin embargo, nunca se intentó disolver la institución y por el contrario, los gobiernos de diferentes turnos han insistido en la permanencia de la misma.
A pesar de los aciertos de ambas propuestas (y de las otras no detalladas en este documento) en el fondo ambos planteamientos corren el riesgo de incurrir en algún tipo de reduccionismo. Por una parte, el institucionalismo de la elección racional ha sido criticado por asumir “individuos sin historia” mientras que el papel de los actores dentro del institucionalismo histórico es reducido en favor de un análisis más macro. Por esta razón es importante introducir un marco teórico que permita abarcar las interrogantes en toda su complejidad, la propuesta metodológica presentada por Acuña (2013: 29-64) es útil en este sentido.
Según Acuña, el objetivo de su planteamiento es “comprender a las instituciones estando inmersas en el funcionamiento de una matriz política y siendo parte constitutiva de él” (Acuña, 2013:29). Esta propuesta busca ampliar la mirada hacia el contexto en el que están inmersas las instituciones, comprender los elementos estructurales que determinan su funcionamiento, pero sin perder de vista el papel de los actores. Lo primero que hay que considerar es que las instituciones no existen al margen de la realidad material de la sociedad, ni tampoco se pueden desarrollar ni operar lejos del devenir de la historia; por el contrario, las instituciones son igualmente resultado y parte constitutiva de la historia. El análisis del contexto histórico (esto incluye el análisis de coyuntura) sobre el que surge y se desarrolla una institución puede dar claves importantes sobre su desempeño e incluso el grado de causalidad sobre ciertos comportamientos políticos. Para el caso particular del Consejo Nacional de Concesiones, en el capítulo III se analizará con detalle el contexto histórico en el que surge la institución con el fin de crear líneas analíticas que permiten entender algunos aspectos sobre su desempeño posterior así como su papel en la situación actual de la infraestructura vial en el país. Siguiendo a (Acuña, 2013:29) el concepto de matriz política se entiende como, “un sistema de variables socioculturales, político-institucionales e ideológico-culturales que: a. Fija los límites de factibilidad para la realización de intereses de grupos sociales y el alcance de objetivos de actores políticos; b. Define probabilidades diferenciales para la realización de esos intereses y el alcance de los objetivos políticos factibles; y c. Brinda a los distintos actores un conocimiento o mapeo de cómo funcionan y deberían funcionar las relaciones sociales, influyendo de esa forma sobre la percepción de los límites de factibilidad y los cursos de acción más apropiados para alcanzar objetivos y realizar intereses. (Acuña, 1995a) En (Acuña, 2013:29) En términos generales, el mayor aporte del concepto de matriz política en el estudio de las instituciones como elemento explicativo de los comportamientos políticos, es que ofrece un locus donde ubicar el accionar de las instituciones e introduce elementos de carácter estructural al análisis. Estos elementos estructurales “fijan el campo de posibilidades para las estrategias de los actores o movimientos específicos.” (Acuña, 2013:29) A su vez, dichas estrategias son el resultado de la intencionalidad de algún actor sobre el supuesto que determinado comportamiento daría como resultado cierto orden de cosas. Por lo tanto, bajo este supuesto, es imposible avanzar en el análisis sin la inclusión de los actores.
En este sentido, (Acuña, 2013:36) define actor como “todo sujeto individual o colectivo cuya identidad le permite reconocerse como colectividad o como parte de ella, y con capacidad de acción estratégica; esto es, con capacidad de definir sus intereses y traducirlos en objetivos, diseñar un curso de acción (estrategia) para alcanzarlos y relativa autonomía (recursos y
capacidades) para implementar ese curso de acción. Al asumir que los actores impulsan estrategias de comportamiento orientadas a obtener objetivos definidos, se asume también que éstos son individuos libres y que tiene varias opciones para
poder decidir. Sin embargo, lo que no se puede asumir es que esos actores van a tomar decisiones sensatas con respecto al funcionamiento de la institución sobre la operan o incluso respecto de sus propios intereses. Puede llegar a suceder que ciertos comportamientos de los actores alteren de manera negativa a la institución en el futuro o incluso que el resultado de las decisiones de los actores las convierta en no funcionales para sus propios intereses. Según Acuña (2013) los actores pueden ser analizados a partir de tres elementos, sus intereses, ideas y sus recursos o capacidades. En el primer caso, el análisis por intereses presenta una serie de dificultades metodológicas debido al alto contenido subjetivo del concepto. La idea de interés se puede reducir a lo que los actores identifiquen como sus intereses, pero no queda claro cómo proceder metodológicamente en el caso de que algunos actores no sean capaces de identificar sus propios intereses sobre determinado asunto y actuar en consecuencia.
Cuando el autor (Acuña, 2013: 45) se refiere al tema de la ideología la entiende como “el mapa cognitivo, normativo e identitario que le dice al sujeto cómo funcionan y deberían funcionar las relaciones sociales, la cual incluye los modelos causales con los que piensa el actor, así como sus valores e identidades y las normas que internalizó como pautas de comportamiento”. Es decir, se considera no solo lo que el actor sabe, sino lo que el actor considera como correcto, lo que implica una noción de las normas y valores que ha asumido como deseables. El tercer punto planteado por Acuña se acerca más a nuestra propuesta de investigación en tanto plantea estudiar los actores a partir de la relación que existe entre sus capacidades y sus recursos; y como éstos se puede llegar afectar mutuamente. Para tales efectos, la capacidad se entiende como “la habilidad de comportarse de una manera, de cumplir una función o tarea y/o de alcanzar un objetivo” mientras que se consideran recursos “a los bienes materiales, simbólicos, organizacionales, políticos, humanos, etc., que son necesarios para generar capacidades. (Acuña, 2013:42) A pesar de tener conceptos claros y bien acotados, a la hora de realizar el análisis de recursos y capacidades, no todos los actores se pueden abordar de la misma manera. Los elementos de análisis pueden variar si se abordan actores económicos, estatales o socio-políticos. En el caso particular de este trabajo, interesa abordar el CNC como un actor estatal, esto implica prestar atención tanto a “los administradores, funcionarios y políticos en función de gobierno como a sus capacidades para diseñar, decidir e implementar las políticas y acciones públicas, así como el modo en que estas repercuten sobre los procesos efectivos (históricos) de gobierno y gestión de las políticas públicas.” (Acuña, 2013:43) Para (Acuña, 2013) el análisis de los actores a partir de sus recursos y capacidades se puede realizar a partir de cinco propiedades, a decir, la capacidad organizacional, que incluye “la habilidad de sostener la coordinación de la acción a partir de la definición de roles y funciones, y de contar con los procedimientos administrativos y recursos económicos y humanos suficientes para implementar estrategias o políticas”. (Acuña, 2013:44) La segunda propiedad es la capacidad de representación y gobierno, la cual se refiere “a la habilidad de ejercer autoridad; en el caso de los actores sociopolíticos refiere a la disponibilidad de un liderazgo capaz de expresas con legitimidad a quienes conforman su base de sustentación y de ejercer autoridad sobre estos, la que , articulada con el resto de las capacidades, determina en ambos tipos de actores la habilidad de movilización política o de resolver problemas de acción colectiva y presionar a otros actores.
La tercera es la capacidad de actuar ideológicamente, es decir, descifrar y producir un contexto adecuado a la identidad, intereses, valores y normas de la comunidad que representa y donde pueda realizar sus ajustes necesarios para salvaguardar sus intereses individuales y colectivos. Cuarta, la capacidad de negociación, ésta se refiere a la “habilidad de llevar adelante intercambios para ejercer la autoridad o bien para influir en las instancias reales de formulación y gestión de las políticas; Y finalmente, la capacidad de “salida” de una situación que pueda ser considerada como inconveniente por el actor. Este concepto es tomado de Hirshman (1970) y supone “la posibilidad no sólo de evitar costos abandonado una situación estratégica desventajosa, sino también de alcanzar beneficios utilizando esa capacidad como forma de presión o chantaje hacia los otros actores.” (Acuña, 2013: 44)
Al final del capítulo, esta aproximación será contrastada y complementada con la propuesta planteada por Bertranou (2001) sobre cómo abordar actores estatales utilizando las capacidades como categoría de análisis.
