¿Qué son las instituciones y por qué estudiarlas?
La reflexión sobre las instituciones, entendidas en su sentido más amplio como un “rasgo estructural y/o la forma de gobierno de un tejido social” (Peters, 1999; Basabe, 2007) no es nueva en las ciencias sociales. A lo largo de la historia, las diferentes disciplinas han valorado las instituciones como un elemento explicativo del comportamiento político de los diferentes actores
de la sociedad y han sido incorporadas en los aportes de los clásicos de la sociología y la economía, aunque las diferentes aproximaciones le han otorgado un peso distinto a su valor explicativo.
En años recientes, el interés por las instituciones como campo de estudio para la explicación de los procesos sociales ha tomado un nuevo auge bajo el nombre de neoinstitucionalismo. Para los impulsores de esta corriente de pensamiento “el Estado es en sí mismo relevante y, para explicar la elaboración y los resultados de la política, debe considerarse el papel de los poderes públicos, sus inercias o su particular forma de relacionarse en la sociedad” (Zurbriggen, 2005:16) en (Mata, 2011:37). Así, el centro de atención se desplaza de la legitimidad formal de la actuación de los poderes públicos, hacia la capacidad de saciar las demandas que reciben de todos los sectores de la sociedad. De esta manera, el acento de estos estudios se encuentra en mejorar ésta capacidad, pues en última instancia, es ella la que legitima la acción del gobierno. (Subirats, 1989:10) Existen varias definiciones de instituciones, sin embargo para efectos de esta investigación se utiliza la ofrecida por Mata (2011) basada en los aportes de March y Olsen (1989). Según los autores, una institución es, “un conjunto relativamente estable y duradero de normas, reglas y prácticas organizadas, embebidas en estructuras de significado y recursos, que son relativamente invariantes ante las preferencias idiosincrásicas y expectativas individuales o circunstancias externas cambiantes.” (Mata, 2011: 42) En un esfuerzo por ofrecer una definición más detallada, (Peters, 1999:18) señala que existen al menos cuatro características básicas dentro del concepto de institución que permiten un hilo conductor entre todas las versiones del institucionalismo. Así, “el elemento más importante de una institución es que éstas representan de alguna manera un rasgo estructural de la sociedad y de su forma de gobierno”. Esta forma estructural puede ser formal, como una legislatura o informal como una red de organizaciones. Lo importante es que la institución trasciende a los individuos para formar grupos de individuos que interactúan en formas estandarizadas y predecibles.
El segundo aspecto que define las instituciones es que poseen cierta estabilidad en el tiempo. Los eventos aislados no representan instituciones y son poco útiles para predecir comportamiento de los individuos. El tercer aspecto a considerar es que las instituciones afectan el comportamiento de los individuos. Todas las propuestas institucionalistas están de acuerdo en que, de alguna manera, las instituciones promueven o restringen ciertos comportamientos de los individuos que toman dicha institución como referencia e interactúan dentro de ella. Finalmente, entre los individuos que conforman una institución debe haber un sistema de valores compartidos que den sentido a su accionar. Este último punto, señala (Peters, 1999) es importante para varios tipos de institucionalismo pues de ello depende que el sistema de incentivos que ofrecen las instituciones funcione de la misma manera para todos los participantes. En cuanto a la importancia de premiar el estudio de las instituciones en la explicación de los procesos políticos, sociales y económicos y no otras variables vale la pena recordar que en las últimas tres décadas se han desarrollado una serie de perspectivas teóricas que obligan a hablar de institucionalismos en plural. Cada una de estas nuevas perspectivas brinda matices al tema; sin embargo, hay ciertos elementos comunes a todas ellas que permiten reconocer el estudio de las instituciones como un elemento obligatorio en el entendimiento de los procesos políticos y por ende, en la definición y ejecución de políticas públicas. En primer lugar, en el quehacer de las ciencias sociales concurre una gran cantidad de variables las cuales son difíciles de ponderar a la hora de uscar relaciones causales a los diferentes fenómenos. La cantidad de actores, sus posibles relaciones y el grado en que una variable afecta a otra, hace muy difícil intentar abarcar la realidad social. En este sentido, las instituciones representan estructuras de reducción de la complejidad social que ofrecen la ventaja epistemológica de ser abarcables y a las que a través de métodos de investigación definidos, se les pueden atribuir algún grado de causalidad sobre fenómenos sociales, políticos y económicos. (Basabe, 2007:175) De la misma manera, las instituciones son “factores clave en la restricción de los
comportamientos individuales” (Basabe, 2008:175). Desde los nuevos institucionalismos, el centro de atención y observación regresa al sistema de incentivos que se les presenta a los individuos desde las instituciones y como estas estructuras dotan de sentido a su accionar. Además, aquellas instituciones que logren restringir el comportamiento según las normas establecidas contribuyen a resolver problemas de coordinación y conflictos, o en su defecto, contribuyen a profundizarlo según sea su contenido. (Acuña, 2013:14) Tercero, el estudio y comprensión de las instituciones pueden ser útiles para inducir elementos de equilibrio entre los diferentes actores. (Basabe, 2007:191-1995) Al contribuir o dificultar el
logro de objetivos e intereses de los actores de la arena política, contribuyen a distribuir el poder, aunque (Acuña, 2013:14) nos previene que la lógica del poder de los actores no se agota en las instituciones, sino que es necesario observar otras variables extra institucionales como sus capacidades y sus recursos. El conocimiento y manejo de las instituciones puede entonces resultar en un mecanismo para inducir los equilibrios necesarios dentro de una matriz política.
Cuarto, dentro de la ciencia política el estudio de las instituciones es relevante pues éstas afectan las opciones y la calidad de las políticas públicas. Es decir, más allá de los actores, las ideologías o la estructura económica, las instituciones presentes en un sistema político afectan los objetivos de dicho sistema (premian unos objetivos sobre otros), pero también afectan las capacidades del Estado para lograr articular esos objetivos (Weaver y Rockman, 1993) En: (Acuña, 2013: 22). Este es uno de los argumentos de fondo de la presente investigación en la cual pretende abordar el tema de la infraestructura de transporte en Costa Rica a partir de un análisis institucional basado en la observación de las capacidades que estas instituciones logran desplegar y su peso en la consecución de los objetivos para las cuales fueron creadas.
Finalmente, el estudio de las instituciones adquiere una importancia especial cuando se hace desde América Latina pues existe un reclamo generalizado por parte de los ciudadanos, los actores políticos y la sociedad civil organizada, de que nuestras instituciones no funcionan correctamente (Basabe, 2007: 195). Por lo tanto, es necesario realizar estudios empíricos que permitan conocer en detalle la naturaleza y operación de nuestras instituciones con el objetivo de propiciar un balance correcto entre el planteamiento de los objetivos de cada una de ellas con los medios que se le asignan para lograrlo. El presente trabajo se enmarca dentro de este esfuerzo.
